行政法专栏 | 从《市场主体登记管理条例》简析虚假登记的相关问题
近来，国务院新颁布了《市场主体登记管理条例》（以下简称“《条例》”），《条例》综合了《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》等规定，对各市场主体的登记管理进行了统一规定。在吸纳前各项规定的基础上，进行了修改完善，明确了我国市场主体的范围，又提出了虚假市场主体登记，即提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得市场主体登记注册的行为，下文将围绕虚假登记的法律法规、概念性质、处理等问题进行简要分析。
（一）《民法典》《公司法》及相关司法解释中关于“撤销登记”规定
1、撤销变更登记
第二十二条：公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。 股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。
股东依照前款规定提起诉讼的，人民法院可以应公司的请求，要求股东提供相应担保。
公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（四）（2020修正）
第四条：股东请求撤销股东会或者股东大会、董事会决议，符合民法典第八十五条、公司法第二十二条第二款规定的，人民法院应当予以支持，但会议召集程序或者表决方式仅有轻微瑕疵，且对决议未产生实质影响的，人民法院不予支持。
《民法典》
第八十五条：营利法人的权力机构、执行机构作出决议的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规、法人章程，或者决议内容违反法人章程的，营利法人的出资人可以请求人民法院撤销该决议。但是，营利法人依据该决议与善意相对人形成的民事法律关系不受影响。
2、撤销以虚假材料或者其他欺诈手段取得的公司登记
《公司法》
第一百九十八条：违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。
从上述法条中可以看出，撤销登记的规定在《公司法》中主要有两处，第一处是在公司决议违反法律程序、内容违法的，可在提出撤销公司决议之诉后依据生效的裁判文书向登记机关申请撤销变更登记的行为；第二处则是本文讨论的撤销虚假登记的内容，即对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，登记机关主动采取罚款或者吊销营业执照的行政处罚。另外，还可根据《行政许可法》相关内容，对原虚假登记进行纠正，即撤销公司登记[1]。
（二）规范性文件中的具体内容
2019年6月28日国家市场监督管理总局为应对因优化营商环境、降低市场准入门槛而频发的“冒用他人身份信息”事件，发布国市监信〔2019〕128号《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，其中，针对撤销冒名登记提出具体八条指导意见，从撤销冒名的具体程序入手，规定了撤销申请人、公示和调查程序、撤销登记决定的作出以及后续的保障工作。其中，第三条关于审慎作出撤销登记决定规定：
登记机关在调查终结或公示期满后作出调查结论，并据此作出撤销或不予撤销登记的决定。公司在调查前已被吊销营业执照的，不影响登记机关作出撤销登记的决定，但因提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记、被吊销营业执照的除外。
登记机关调查认定冒名登记基本事实清楚，或者公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且公示期内无利害关系人提出异议，登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定。
有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后曾予追认，或者公示期内利害关系人提出异议经调查属实，登记机关认为冒名登记不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。
人民法院生效判决或裁定已认定冒名登记事实的，登记机关应作出撤销登记决定。公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门出具书面意见不同意撤销登记，或者撤销登记可能对公共利益造成重大损害的，登记机关应作出不予撤销登记决定。
登记机关应将撤销（不予撤销）登记决定送达冒名登记的公司及被冒用人。在调查过程中已发现公司通过登记住所或经营场所无法联系的，可以直接采取公告方式送达该公司。
该文件虽较之《公司登记管理条例》等相关内容有较为详细的规定，但因涉及公安、税务、金融、人力资源社会保障等其他相关部门，在彻底执行该文件和解决冒用身份证登记事件上仍存在不小的障碍。
（三）《市场主体登记管理条例》等规定
1、《条例》中关于撤销虚假登记行为的内容
第四十条：提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。
登记机关受理申请后，应当及时开展调查。经调查认定存在虚假市场主体登记情形的，登记机关应当撤销市场主体登记。相关市场主体和人员无法联系或者拒不配合的，登记机关可以将相关市场主体的登记时间、登记事项等通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，公示期为45日。相关市场主体及其利害关系人在公示期内没有提出异议的，登记机关可以撤销市场主体登记。
因虚假市场主体登记被撤销的市场主体，其直接责任人自市场主体登记被撤销之日起3年内不得再次申请市场主体登记。登记机关应当通过国家企业信用信息公示系统予以公示。
第四十一条：有下列情形之一的，登记机关可以不予撤销市场主体登记：（一）撤销市场主体登记可能对社会公共利益造成重大损害；（二）撤销市场主体登记后无法恢复到登记前的状态；（三）法律、行政法规规定的其他情形。
第四十二条：登记机关或者其上级机关认定撤销市场主体登记决定错误的，可以撤销该决定，恢复原登记状态，并通过国家企业信用信息公示系统公示。
2、与《公司登记管理条例》中关于撤销登记内容的对比
从上述法律法规中可以看出，《条例》中除保留了《公司登记管理条例》中关于撤销虚假登记的全部内容外，完善了撤销虚假登记制度，首次以法规形式确定了撤销虚假登记的基本程序，即受虚假登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。登记机关受理后，应当及时开展调查，经调查认定存在虚假登记情形的，应当撤销市场主体登记。另，规定了不予撤销登记的相关情形。
从上述法律法规中可以看出，自《公司法》再到《公司登记管理条例》以及最新公布的《条例》中均对虚假登记的概念定义为：提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体（包括但不限于公司）登记的行为。此处的违法行为实际上是一种欺诈行为，即违法主体出于欺诈的故意、有明确的骗取市场主体登记的目的并通过提交虚假材料等手段使得市场主体登记机关基于认识错误而进行了登记行为，包括设立、变更和注销登记。
其中，提交虚假材料是指在设立、变更、注销登记过程中，提交的登记申请书、公司章程或者从事法律法规规定须报经有关部门审批的有关批准文件等材料是虚假的，结合《条例》第十六条所规定的申请办理市场主体登记应当提交的材料类型以及司法实践，依照行为人的具体违法行为可简单分为:第一，身份信息虚假。通过非法获取身份信息和窃取人脸识别信息，进行虚假注册登记，此行为将侵害第三人（即被冒用人）的合法权益，假如该虚假注册设立的公司存在虚开发票、赚取非法收益等违法行为，则被冒用人可能被列入失信名单、更严重者将承担刑事责任。第二，经营场所虚假。申请人通过伪造房产证明、虚构租房(购房)合同、篡改房屋使用性质、提供虚假产权人签名等骗取住所登记；此种情形下如发生债权债务纠纷，对于债权人而言，其无法通过最快的方式保障自己合法权益，而只能通过诉讼等其他耗时耗力的手段，同时，经营场所的虚假也会致使监管机关管理不便。
《条例》中关于虚假登记该类违法行为的处理包括：
（一）建立撤销虚假登记制度
登记机关依申请撤销虚假登记实质是一种事中事后的的行政监管手段，系依据《行政许可法》第六十九条等相关内容对被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可的纠正，仍属于行政行为。其具体程序包括：
1、申请
根据《条例》规定：受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以提出撤销虚假登记。但如何理解“受虚假市场主体影响”，笔者认为可以适度参考《行政许可法》中关“利害关系人 ”[2]的概念，当然包括被冒名登记为股东、法定代表人、高级管理人员等的自然人、法人以及其他组织。
2、调查及处理
根据《条例》规定，由登记机关受理上述撤销虚假登记的申请。受理后应随即展开调查，经调查核实后，分为几种处理情形：第一、调查后结合调查取得的证据材料，可以认定存在虚假登记情形的，直接撤销虚假登记；第二、调查中相关市场主体和人员无法联系或者拒不配合的，登记机关再将相关市场主体的登记时间、登记事项等通过国家企业信用信息公示系统向社会公示后（公示期为45日）没有提出异议的，登记机关随即撤销市场主体登记；第三、存在上述两种情形但满足第四十一条规定之情形的，不予撤销市场主体登记。
3、事后纠错
根据《条例》规定，登记机关及其上级机关认定撤销虚假登记错误的，可以撤销上述决定恢复原登记状态并进行公示。
（二）创设从业禁入措施
《条例》第四十条第三款明确规定，因虚假登记被撤销的市场主体的直接责任人自撤销之日起3年不得再次申请市场主体登记，并通过国家企业信用信息公示系统予以公示。
该条规定的重点在于“直接责任人”的认定，笔者认为“直接责任人”应是指提供虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的授意人，包括但不限于公司股东、法定代表人、委托代办人等，但最终对“直接责任人”的认定，还应结合调查的证据，以事实为依据进行判断认定。对于实践中多见的委托代办人代为办理登记的情形，是否将其列入从业禁入措施则应当综合授权委托书的授权期间、授权内容、授权事项等证据进行判断，因委托代办人与拟成立的市场主体的关系为民法中的委托代理关系，如委托代办人的行为是有权代理，则代理产生的行为后果应当由委托人承担，即责任应由市场主体或其负责人、法定代表人（发起人）承担[3] 。
（三）修改行政处罚幅度
根据《条例》第四十四条规定，一般情形的提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记，由登记机关责令改正，没收违法所得，并处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，处20万元以上100万元以下的罚款，吊销营业执照。但对于情节严重的范围，《条例》并未明确规定或列举，需要登记机关在调查处理过程中综合违法行为的次数、造成的后果及社会影响等因素认定。
根据上述规定，一般情形下提交虚假材料取得登记的最高罚款数额由50万降低至20万，情节严重的罚款最高可达100万元。
尽管《条例》对虚假登记的处理，从撤销虚假登记的申请、受理、调查、认定等内容进行具体规定，亦规定了从业禁入措施等内容，但仍属于框架性规定 [4]，登记机关在作出撤销虚假登记决定中仍需考量：何种证据材料足以认定虚假市场主体登记，即虚假材料的认定问题；被撤销的虚假市场主体的直接责任人具体是指冒用他人身份信息之人还是中介机构；如何理解“撤销市场主体登记后无法恢复到登记前的状态”；如何认定撤销市场主体登记决定是错误的，具体程序为何等问题。上述种种问题亦须在日后的行政实践中逐渐清晰、落实，但《条例》无疑是针对目前频发的虚假登记等问题给了其坚持的处理导向，回应了社会公众的关切和期待，对于严肃登记秩序、促进市场主体活力、保障相对人的合法权益具有一定的意义。
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